一、“EPC+F”模式

是由政府或政府授权的项目业主选择投资建设人，并由投资建设人负责项目设计、采购、施工建设以及筹资，待项目竣工后，再由项目业主按照合同约定支付垫资的一种模式。

“EPC+F”模式，客观上绕开规范的PPP操作流程，未做财政承受力论证，极易引致地方政府隐性债务。“EPC+F”实质即垫资施工、延期支付、双方约定延期支付时的惩罚措施。当前很多EPC招标项目，其本质都是“垫资”或者“延期支付”的方式，核心是由中标EPC总包担保“垫资”建设，承债主体成为了EPC总包单位，这种模式严重违反了《政府投资条例》的规定。

二、“F+EPC”模式

由政府或政府授权的项目业主招募“F”端，与项目业主单位共同组建项目SPV公司，“F”端占股70%以上，项目业主公司象征性出资占股，筹集项目资本金（大概总项目20~30%）,再由SPV公司向银行以项目贷来实现建设资金的融资建设。

从实际中发现，很多工程局投资公司基本上都是以“F”端解决资本金来实现，后续就是靠银行贷款实现融资，但是随着财政部及银保监对于资金监管的力度加大，很多项目想通过银行实现项目贷，难度越来越大，甚至有些类型的项目已经不可能了，因此全国很多项目都出现只解决资本金后续建设资金无法解决的尴尬局面。

三、“社会投资人+EPC”模式

社会投资人，其本质是通过资金方通过股权融资的方式对项目进行投资，社会投资人投资建设，建设资金采用直接融资的方式实现，非采用银行项目贷的方式，EPC总包单位实现建设，类似房地产一直使用的“代融代建”，业主单位以资产采购的方式，实现项目资产的回购。

“社会投资人+EPC”模式区别于“EPC+F”、“F+EPC”模式有两项核心特征：资产性和经营性。

资产性：承包人所持有的项目公司股权，不能设置有固定收益或明股实债安排，不能将项目公司股权与固定的付款责任联系起来，项目公司股权所对应的项目资产应视为是承包人所有。

经营性：项目必须能够通过自身运营获取收益，能够通过项目回款覆盖全部或大部分建设成本，承包人也会相应承担一定的经营风险，而不能单纯是政府平台投资建设的基础设施项目。

因此，在现行法律法规框架下，“社会投资人+EPC”模式的合规要求为：既然企业是投资人，项目资本金由企业出，那就是企业投资项目，不是政府投资项目。不同于BT模式，项目业主是政府或城投，施工企业垫资后，以政府的回购款、延期支付的工程款获得回收，在“社会投资人+EPC”模式下，项目谁投资就是谁的，投资人要靠项目本身产生的收入回收投资款、归还垫资。因此，真正的“社会投资人+EPC”合作模式值得探索。

四、结论

“EPC+F”模式、“F+EPC”模式，对地方政府来说，不能列入预算，都可能导致地方政府隐性债务；对投资人来说，可能承担政府付费风险；对银行来说，无法保证其合规，发放贷款意愿不高。

《政府投资条例》颁布后，“EPC+F”模式由于涉嫌施工单位垫资建设政府投资项目，因违规而难以实施，国资委要求国企降负债，减少投资类项目比例，增加现汇项目比例，投资类项目需要报集团总部审核通过方可实施，以便降低企业负债。国企在当前形势下很难大量作为“F”端介入融资环节，衍生出了以“社会投资人+EPC”为代表的的新模式。

如果项目具备充分经营性收入，社会投资人在项目进行过程中可以作为资产所有权人，则可以考虑探索采用“社会投资人+EPC”模式。没有经营性收入的政府投资项目不能采用“社会投资人+EPC”项目模式，但是这些项目对于缓解地方政府稳增长压力有帮助。

地方政府财权和事权分离，财政承受能力有限，社会资本方出于获取施工项目利益考虑，有参与地方基础设施建设的意愿。如果地方政府“招安”这些民间资本，在提供充足投资回报的同时地区经济可以平稳发展，是各方均获益的事情。