随着政企合作新机制政策体系的完善，支撑新机制的“四梁八柱”已经建立了起来，聚焦于使用者付费的特许经营成为政府和社会资本合作模式。本级国企参与、民营企业参与、项目经济可行性是新规下特许经营项目实操的核心关键点，本文根据特许经营新规并结合项目经验梳理了在新规下特许经营项目必须了解的几个要点。

一、什么是特许经营

基本概念：基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等，不属于基础设施和公用事业特许经营。(依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》2024年)。

二、特许经营项目领域范围

特许经营项目的领域范围主要涉及交通运输、市政工程、生态环保、环境治理、水利、能源、体育、旅游等基础设施和公用事业。根据最新《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》项目清单如下：

应由民营企业独资或控股的项目：

（一）环保领域：1.垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目（二）市政领域：2.园区基础设施项目；3.公共停车场项目（三）物流领域：4.物流枢纽、物流园区项目（四）农业林业领域：5.农业废弃物资源化利用项目；6.旅游农业、休闲农业基础设施项目；7.林业生态项目（五）社会领域：8.体育项目 ；9.旅游公共服务项目

民营企业股权占比原则上不低于35%的项目：

（一）环保领域：10.污水处理项目；11.污水管网项目（二）市政领域：12.城镇供水、供气、供热项目（三）交通运输领域：13.城际铁路、资源开发性铁路和支线铁路，铁路客货运输商业类、延伸类业务项目；14.收费公路项目（不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目）；15.低运量轨道交通项目（四）物流领域：16.机场货运处理设施项目；17.国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地项目（五）水利领域：18.具有发电功能的小型水利项目（六）新型基础设施领域：19.智慧城市、智慧交通、智慧农业、智慧能源项目；20.数据中心项目;21.人工智能算力基础设施项目；22.民用空间基础设施项目

积极创造条件、支持民营企业参与的项目：

（一）交通运输领域23.列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的铁路项目24.投资规模大、建设难度高的收费公路等项目25.城市地铁、轻轨和市域（郊）铁路项目26.民用运输机场项目

（二）能源领域27.农村电网改造升级项目28.油气管网主干线或支线项目29.石油、天然气储备设施项目

（三）水利领域30.具有发电功能的大中型水利项目

三、特许经营模式

1、BOT、ROT模式：在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府。

2、BOOT模式：在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府。

3、TOT模式：在一定期限内，政府将已经建成的基础设施和公用事业项目转让特许经营者运营，期限届满移交政府。

4、国家规定的其他方式。

四、哪些企业可以实行特许经营

最新的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》及发改委答问中提到：

1、鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目。

2、鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。地方本级国有企业可以且只能参与不涉及新建、改扩建项目的存量资产盘活（通过特许经营模式）。

五、特许经营项目经营期限

2024年修订的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》提到：基础设施和公用事业特许经营期限，最长不超过40年。投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。

六、特许经营政策引导细节

1、聚焦使用者付费：新开展项目必须要有收益且能覆盖建设投资和运营成本，不可额外新增地方财政未来支出责任。特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法首选机构代为向用户收费。

2、全部采用特许经营：政府和社会资本合作项目全部采取特许经营模式实施。

3、着重项目可行性：新政策下，对特许经营项目开展的可行性和必要性论证成为实施方案编制重点。

4、实施领域创新：除公铁等交通项目和水、热、停车场等市政项目，各地要积极创新智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

5、加大融资支持：新政策积极鼓励相关金融机构以预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。

七、特许经营项目操作流程

（一）授权实施机构

地方各级人民政府应当规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目，依法授权有关行业主管部门或具有相应行政管理职责的事业单位等作为基础设施和公用事业特许经营项目实施机构（以下简称“实施机构”），负责特许经营项目筹备、实施及监管，并明确其授权内容和范围。特许经营项目应当符合国民经济和社会发展规划纲要、专项规划、区域规划、国土空间规划等，并且建设运营标准和监管要求明确。

（二）编制特许经营方案

实施机构根据授权，参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案。

（三）可行性论证

实施机构可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性论证，完善特许经营方案。从项目全生命周期成本、产出或服务效果、建设运营效率、风险防范控制等方面，特别是对采取特许经营模式和传统政府投资模式在投入产出、经济社会效益等方面进行比较分析，对项目是否适合采用特许经营模式进行论证。此外，还应当对相关领域市场发育程度、企业建设运营能力状况和参与意愿、项目产品服务使用者支付意愿和能力进行评估，确保特许经营模式可以落地实施。

（四）特许经营方案审批

特许经营方案按照政府投资项目审批权限和要求，报投资主管部门或者其他有关部门审批，合理控制项目建设内容和规模，明确项目产出方案。审批部门在审核特许经营方案时，应当对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证，必要时可以委托专业咨询机构进行评估。

（五）社会资本选定

实施机构根据经审定的特许经营方案，应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者。实施机构应当在招标文件、谈判文件等公开选择特许经营者的文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。

（六）签订协议

实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的特许经营者签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。